نگاهی به سابقه، ساختار و صلاحیت سازمان ملل و شورای امنیت ( قسمت دوم )

سیدجعفر حسینی ـ دانشجوی كارشناسی ارشد حقوق بین‌الملل- مشاور حقوقی دانشگاه صنعتی سهند تبریزاشاره: «نگاهی به سابقه، ساختار و صلاحیت سازمان ملل و شورای امنیت » ، عنوان مقاله‌ای است كه قسمت نخست آن در شماره قبلی صفحه حقوقی اطلاعات چاپ شد. قسمت دوم این مقاله را می‌خوانیم.

گفتار دوم: نقش کشورهای جهان سوم در شورای امنیت :
 
به رغم افزایش اعضای غیر دائمی شورای امنیت از سال 1965، از 6 عضو به 10 عضو، هنوز 5 عضو دائمی این شورا از متنفذترین اعضای شورا به شمار می‌روند.

در ارتباط با نقش کشورهای جهان سوم در نحوه اعمال قدرت در شورای امنیت تحولات زیر قابل ملاحظه می‌باشد:

الف ـ ورود جمهوری خلق چین ـ یکی از کشورهای جهان سوم ـ به شورای امنیت به عنوان یکی از 5 عضو دائمی.

ب ـ تصویب قطعنامه «اتحاد برای صلح» در تاریخ 3 نوامبر 1950 در مجمع عمومی.

پ ـ افزایش نفوذ سیاسی کشورهای صادر کننده نفت جهان سوم در دهه 1970 ـ هر چند که بعدها این نفوذ رو به کاهش نهاد.

ت ـ تناقض آرای قدرت‌های بزرگ ناشی از اختلافات شرق و غرب.

گفتار سوم: حق وتو و استفاده از آن :
 
تصمیم‌ها در شورای امنیت با دو شیوه رأی‌گیری انجام می‌شود:

1 ـ در موارد دعوت شورا، دستور جلسه، معرفی کشورهای عضو به شورا و انتخاب قضات دیوان بین‌المللی دادگستری، رأی‌گیری با اکثریت (9) رأی گرفته می‌شود.

2 ـ در سایر موارد، شورای امنیت با اکثریت 9 رای نسبت به 15 رأی تصمیم می‌گیرد مشروط بر اینکه پنج رأی اعضای دائمی شورا در موقع تنظیم مثبت باشد. بنابراین، اگر یک عضو دائم رأی منفی دهد، تصمیم گیری نسبت به آن موضوع «وتو» شده است. پس حق وتو عبارت است از استفاده از رأی منفی برای عدم تصویب موضوعی به وسیله اعضای دائم شورای امنیت.

استفاده از حق وتو

هر یک از 5 عضو دائمی شورای امنیت ( چین، فرانسه، روسیه، انگلیس و آمریکا) می‌توانند با دادن رای منفی از صدور قطعنامه در شورای امنیت جلوگیری نمایند. این رای منفی عضو دائمی شورای امنیت را که مانع از تصویب قطعنامه می‌شود، «وتو» می‌نامند. این رأی منفی فقط هنگامی «وتو» تلقی می‌شود که به مسائل ماهوی و نه مسائل آئین کار مربوط می‌شود.

گفتار چهارم: تعدیل حق وتو :
 
قطعنامه اتحاد برای صلح به عنوان یک تعدیل در حق وتو شناخته شده است، این قطعنامه در سال 1950 میلادی به درخواست امریکا در کشاکش جنگ سرد بین امریکا و شوروی سابق و استفاده طرفین از حق وتو در موارد زیاد، در مجمع عمومی طرح و تصویب شد، اقدام برای حفظ صلح جهانی را در هنگام عدم توافق اعضای دایمی به مجمع عمومی واگذاری می‌کند.

«هرگاه شورای امنیت به علت عدم توافق بین 5 عضو دائمی، در اجرای مسئولیت خود، در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی و همچنین در تهدید علیه صلح و یا برهم زدن صلح و اقدام به تجاوز موفق نشود، مجمع عمومی به منظور تصویب توصیه‌های لازم به اعضای سازمان برای اقدامات دسته جمعی مسئله را فوراً مورد بحث قرار می‌دهد، این اقدامات در مواردی که مسئله نقض صلح و اقدام به تجاوز پیش آمده باشد، می‌تواند در صورت لزوم شامل به کار بردن قوای نظامی به منظور برقراری صلح و امنیت بین‌المللی نیز بشود.»

گفتار پنجم: دلیل حق وتو از دیدگاه کشورهای قدرتمند:
 
کشورهای بزرگ استدلال می‌کنند که سنگینی مسئولیت حفظ صلح و امنیت بین‌المللی به دوش آنها است، آنها هستند که اگر خطری جهان را تهدید کند، باید پا در میان گذارند و مانع بروز جنگ جهانی دیگر شوند و اگر چنین جنگی درگرفت به وسایل گوناگون شعله آن را خاموش سازند، پس اگر آنها چنین امتیازی نداشته باشند، ممکن است شورای امنیت تصمیمی بگیرد که با مصالح کشورهایی که نقش اساسی در حفظ صلح جهان برعهده دارند، مغایر باشد.

گفتار ششم: حل مسالمت‌آمیز اختلافات :
 
اگر اختلافی بین دولت‌ها در سطح جهانی بوجود آید، بر طبق ماده 33 منشور، دولت‌ها باید از طریق مذاکره، میانجیگری، سازش و داوری به حل و فصل اختلافات خود اقدام نمایند و از کاربرد زور پرهیز کنند.

«شورای امنیت در صورت اقتضاء از طرفین اختلاف خواهد خواست که اختلافات خود را به وسایل مزبور تصفیه (تسویه) نمایند.»

شورای امنیت به عنوان رکن مهم و اساسی سازمان ملل اختلاف‌های بین دولت‌ها را که ممکن است به نقض امنیت جهانی منجر شود، مورد بررسی قرار داده و توصیه‌ای لازم را می‌كند.

«شورای امنیت می‌تواند هر اختلاف یا وضعیتی را که ممکن است منجر به یک اصطکاک بین‌المللی گردد یا اختلافی ایجاد نماید ـ بدین منظور که یقین نماید محتمل است ادامه آن اختلاف یا وضعیت مزبور حفظ صلح و امنیت بین‌المللی را به خطر اندازد ـ مورد رسیدگی قرار دهد.»

«شورای امنیت می‌تواند در هر مرحله از اختلاف از آن گونه که در ماده 33 بدان اشاره شده است یا در هر وضعیت شبیه به آن، به روش یا ترتیب‌های تصفیه مناسب توصیه نماید.

شورای امنیت ملزم است روش‌هایی را که طرفین دعوی خود قبلاً برای تصفیه اختلاف قبول کرده‌اند، مورد توجه قرار دهد»

در تمام موارد و وضعیت‌های مورد اختلاف، هر کشوری می‌تواند نظر شورای امنیت یا مجمع عمومی را به آنها جلب نماید تا از بروز حالت تخاصم شدید بین طرفین اختلاف یا اقدام به جنگ جلوگیری شود.

«هر عضو ملل متحد می‌تواند توجه شورای امنیت یا مجمع عمومی را به هر اختلاف یا وضعیتی از آن گونه که در ماده 34 بدان اشاره شده است، جلب نماید.»

گفتار هفتم: اقدام در مورد تهدید علیه صلح :
 
فصل هفتم منشور که از ماده 39 تا 51 می‌باشد از اهمیت قابل ملاحظه‌ای برخوردار است، در صورتی که دولتی تجاوز کند و با این اقدام صلح و امنیت بین‌المللی را مورد تهدید قرار دهد، شورای امنیت که مسئول اولیه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی است، با بررسی موضوع مزبور، راه حل‌هایی را ـ مرحله به مرحله ـ مطابق با منشور ملل متحد در نظر می‌گیرد.

شورای امنیت با تمسک به فصل 7 منشور از زمان تاسیس تاکنون با موقعیت‌های مختلفی برخورد کرده که نمونه بارز آن قطعنامه‌های صادر شده از شورای امنیت در خصوص اشغال کویت توسط عراق و جنگ نفت است.

در ماده 39 منشور آمده است:
شورای امنیت وجود هرگونه تهدید علیه صلح و نقض صلح، یا عمل تجاوز را احراز و توصیه‌هایی خواهد نمود یا تصمیم خواهد گرفت که برای حفظ یا اعاده صلح و امنیت بین‌المللی به چه اقداماتی بر طبق مواد 41 و 42 باید مبادرت شود.

شورای امنیت پس از توصیه‌های اولیه، نخستین اقدام بر ضد کشور متجاوز را که شامل اقدامات اقتصادی، سیاسی است، به مرحله اجرا در می‌آورد.

شورای امنیت در صورت لزوم با به کارگیری نیروی نظامی دست به مقابله تهاجمی با تکیه بر اصل امنیت دسته‌جمعی خواهد زد: در صورتی که شورای امنیت تشخیص دهد که اقدامات پیش بینی شده در ماده 41 کافی نخواهد بود یا ثابت شود که کافی نیست می‌تواند به وسیله نیروهای هوایی، دریایی یا زمینی به اقداماتی که برای حفظ یا اعاده صلح و امنیت بین‌المللی ضروری است، مبادرت کند.تمامی دولت‌های عضو سازمان ملل متحد متعهد هستند که در صورت بروز چنین حالتی به درخواست شورای امنیت مبنی بر اعزام نیروی مسلح پاسخ مثبت داده و در عملیات اعاده صلح شرکت کنند:

"کلیه اعضای ملل متحد به منظور شرکت در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی متعهد می‌شوند که نیروهای مسلح، کمک و تسهیلات، از جمله حق عبور لازم برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی را بنابه درخواست شورای امنیت و برطبق موافقت نامه یا موافقیت‌نامه‌های خاصی، در اختیار آن شورا قرار دهند.»

به موجب ماده 47 منشور ملل متحد، شورای امنیت جهت هماهنگی عملیات و اقدامات، یک «ستاد نظامی» ایجاد خواهد کرد که زیر نظر آن شورا انجام وظیفه می‌کند:

«کمیته ستاد نظامی مرکب خواهد بود از روسای ستاد اعضای دائم شورای امنیت یا نمایندگان آنها و هرگاه حسن اجرای وظایف کمیته ستاد نظامی شرکت عضوی از اعضای ملل متحد را که عضو دائمی نمی‌‌باشد، ایجاب کند، از آن عضو دعوت خواهد شد.

فصل دوم: صلاحیت قانونگذاری شورای امنیت

درآمد مقدماتی ـ «هرگاه قوه مقننه و قوه مجریه با یکدیگر ادغام شوند و در اختیار یک شخص واحد یا هیاتی که زمامدار است، قرار گیرد، دیگر آزادی وجود نخواهد داشت زیرا باید از این ترسید که آن شخص یا آن هیات، قوانین را جابرانه وضع کند و جابرانه به موقع اجراء بگذارد.»

با اندکی تامل نسبت به تاریخچه ملل متحد درخواهیم یافت که شورای امنیت به عنوان مسئول «اولیه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی» فراز و نشیب‌های فراوانی را در مسیر انجام وظایف محوله به آن رکن براساس منشور پست سر نهاده است. اما بی‌گمان فروپاشی نظام کمونیستی و پایان جنگ سرد نقطه عطفی در این خصوص به شمار می‌آید، به طور کلی در سال‌های قبل از فروپاشی شوروی از فصل 6و7و8 استفاده چندانی نگردید اما با پایان جنگ سرد تحولات عملی گسترده‌ای در ملل متحد صورت پذیرفت، به نحوی که ما شاهد افزایش روزافزون نقش شورای امنیت در مداخله و فیصله بحران‌های بین‌المللی می‌باشیم. از لحاظ کمی، شورای امنیت تا 7 ژولای 2005، 1611 قطعنامه صادر نموده است و این در حالی است که شورا تا 2 اوت 1990 تنها 659 قطعنامه در دوره حیات 45 ساله خویش صادر کرده بود و همچنین میزان استفاده از حق وتو نیز کاهش یافته است. از لحاظ کیفی هم شورا با ارائه تفسیر موسع از مفهوم صلح و امنیت بین‌المللی نسبت به موضوعات مختلفی واکنش نشان داده است و مواردی چون نقض حقوق بشر و نبود نظام دموکراتیک در یک کشور را بر طبق فصل 7 منشور «تهدید علیه صلح و امنیت بین‌المللی» تلقی کرده و همچنین علاوه بر تصمیمات فوق، این شورا که به موجب منشور ملل متحد یک رکن سیاسی صرفاً اجرایی و حافظ صلح و امنیت بین الملی می‌باشد در مواردی تبدیل به رکن مرتبط با مسائل حقوقی محض گردیده است و نقش‌هایی همچون قانون‌گذاری (Making ـ Law) تعیین حقوق (Determining ـLaw) و اعمال حقوق (Enforcement ـLaw) را ایفا کرده است. وظایفی که در منشور نمی‌توان مشخصاً برای آنها مبنایی یافت، در این مورد به کمیسیون مرزی عراق و کویت، حادثه بمب گذاری در هواپیمای پان امریکن برفراز لاکربی و ملزم کردن دولت لیبی به استرداد اتباع به دولت‌های متقاضی، تشکیل دادگاه‌های کیفری بین‌المللی اختصاصی برای یوگسلاوی سابق، می‌توان اشاره کرد. از دیدگاه برخی از حقوقدانان بین‌المللی به موجب اختیارات محوله در منشور ملل متحد، شورای امنیت صلاحیت اتخاذ چنین تصمیماتی را دارا نیست. برخی دیگر از حقوقدانان معتقدند آنچه شورا بیان می‌دارد، حقوق است و برای شورا نقش پلیس در جامعه بین‌المللی قائل هستند.

در این بخش هم به مشروعیت قانونگذاری شورای امنیت از دیدگاه منشور ملل متحد و دکترین‌های صلاحیتی و هم به زوایای مختلف قانونگذاری شورای امنیت در پرتو ساختار نظام حقوقی بین‌المللی می‌‌پردازیم.

مبحث اول: مبانی موضوع صلاحیت قانونگذاری شورای امنیت :
 
در هر نظام حقوقی نهادها وسازمان‌ها و ارکان مختلفی پیش‌بینی گردیده که هرکدام به بخشی از امور این مجموعه می‌پردازد، براساس معروفترین طبقه‌بندی موجود (نظریه تفکیک قوا)، قانونگذاری، قضایی و اجرایی طبق ویژگی و ماهیت هر نهاد و رکن به آنها تفویض می‌گردد. اما نقطه آغازین حقوق، قانونگذاری و خلق قاعده می‌باشد.

در هر سیستم حقوقی، قانونگذاری می‌بایست اولاً از سوی نهادهای ذیصلاح انجام پذیرفته و ثانیاً هدف قانونگذاری، دفاع از ارزش‌های مورد پذیرش آن جامعه باشد، لذا تضمین «قانونگذاری صحیح و مناسب» در نهایت تضمینی برای دوام و کارآیی هر نظام حقوقی محسوب می‌گردد. امری که در مورد نظام حقوقی بین‌المللی نیز صادق است.

گفتار اول: قانون‌گذاری در علم حقوق :
 
در سیستم حقوق داخلی یا حقوق ملی معمولاً قانون‌گذاری (makingـ Legislation Law) به عمل ایجاد یا خلق حقوق موضوعه به شکل نوشته طبق آئین‌های شکلی خاص از سوی بخشی از حکومت که بدین منظور تاسیس یافته، اطلاق می‌گردد. به نهادهای دخیل در این امر، قانونگذار می‌گویند. هدف از قانونگذاری ایجاد یک سیستم عملی برای دفاع از ارزشهای مورد پذیرش یک جامعه (همانند امنیت، آزادی، مقررات مربوط به خدمات ضروری و...) می‌باشد.

در نظم حقوق بین‌المللی، قانونگذاری بین‌المللی مرتبط با فعالیت‌های دستوری اعضاء جامعه بین‌المللی با هدف ایجاد قواعد الزام‌آور حقوق می‌باشد.

قانون‌گذاری به عنوان یک عمل حقوقی دارای ویژگی‌هایی است که آنرا از عمل قرارداد تفکیک می‌نماید:

الف: قانونگذاری ماهیتاً عملی یک جانبه است که به شخص یا گروهی از اشخاص اعطا شده است.

ب: قانونگذاری به دنبال خود آثار حقوقی خواهد داشت.

ج: قانونگذاری از ویژگی‌های عام الشمول برخوردار است، بدین معنا که از یک طرف می‌بایست نسبت به اشخاص مختلف اعمال گردیده و از طرف دیگر دارای قابلیت تکرار است.

در حقوق بین‌الملل وضعیت‌های حقوقی ناشی از عرف یا معاهدات قاعده ساز واجد 3 خصوصیت است:

1 ـ کلیت دارد

2 ـ دارای تداوم است

3 ـ الزام‌آور است

گفتار دوم: قانونگذاری در حقوق بین‌الملل :
 
به رغم وجود برخی مبانی مشترک میان حقوق داخلی و حقوق بین‌المللی در زمینه قانونگذاری، ویژگی تابعان حقوقی، ماهیت روابط بین تابعان حقوقی و عرصه اعمال نظام حقوقی هر یک از این دو نظام موجب گردیده که قانون‌گذاری در حقوق بین‌الملل از پیچیدگی و حساسیت‌های به مراتب بیشتری نسبت به حقوق داخلی برخوردار است.

تصمیمات سازمان‌های بین‌المللی بعنوان منبع حقوق بین‌الملل

معمولاً از بند یک ماده 38 اساسنامه دیوان بین‌المللی دادگستری به عنوان نقطه شروع بحث منابع حقوق بین‌الملل یاد می‌شود. به موجب این بند دیوان بین‌المللی دادگستری که مأموریت دارد، اختلافاتی را که به آن ارجاع می‌شود بر طبق حقوق بین‌الملل حل و فصل كند، موازین زیر را اجرا خواهد کرد:

الف: معاهدات بین‌المللی (اعم از عام و خاص)

ب: عرف بین الملل

ج: نظریه دکترین بعنوان ابزار فرعی

در میان منابع فوق‌الذکر اشاره‌ای به قطعنامه‌ها و تصمیمات نهادهای بین‌الملل نگردیده است، با این حال در منشور تصریح شده که هدف ملل متحد فراهم آوردن شرایط تحقق عدالت و احترام به تعهدات ناشی از معاهدات و سایر منابع حقوق بین‌المللی است که می‌تواند نشانگر توجه منشور به منابعی غیر از ماده 38 اساسنامه دیوان باشد.

به طور کلی دولت‌ها در حال حاضر پذیرفته‌اند که نهادهای تشکیل یافته از سوی خود آنها بتوانند براساس سند تاسیسی حقوق و تکالیفی را برای دولت‌ها ایجاد نمایند. دقیقاً براین اساس است که دیوان در قضیه لاکربی به تعهدات دولت لیبی ناشی از قطعنامه‌های 731 و 748 اشاره داشته است.

همچنین دیوان در مواردی الزام آور تصمیمات شورای امنیت را مورد تاثیر قرار داده است. دیوان در رأی مشورتی خود در قضیه نامیبیا بیان داشت که تصمیمات متخذه از سوی شورای امنیت مطابق اهداف و اصول منشور و طبق مواد 24 و 25 منشور به تصویب رسیده‌اند.

گفتار سوم: نگرشی بر تحولات قانونگذاری در حقوق بین‌المللی:
 
در هر اجتماعی شیوه‌های قانونگذاری نشان‌دهنده ساختارهای اساسی یک جامعه می‌باشد. با توجه به اینکه حقوق داخلی، حقوق تبعیت است و حقوق بین‌الملل حقوق همکاری، در نتیجه این دو نظام ساختاری متفاوت با دیگری دارند.

از نظر کارکردی، ارتباط نزدیکی بین منابع حقوق بین‌الملل و روشهای متداول حقوق بین‌الملل در زمینه قانون‌گذاری بین‌الملل وجود دارد.

حقوق بین‌الملل سنتی اساساً مبتنی بر عرف بوده است. شیوه‌ای از قانونگذاری که بیشتر در گذر زمان و انباشت رویه‌ها و سوابق تاکید داشت اما زمانی که احساس گردید، نظم حقوقی بخشیدن به برخی موضوعات مستلزم راه‌حل‌های سریع و شفاف می‌باشد دولت‌ها متوسل به شیوه‌های قراردادی قانونگذاری (معاهده یا کنوانسیون) شدند با توجه به افزایش روابط بین‌المللی به تدریج میزان استفاده از معاهده بیشتر گردید.

دیوان در این خصوص در رأی مشورتی سال 1949توسعه حقوق بین‌الملل در طول تاریخ را متاثر از ملزومات زندگی بین‌الملل بیان داشته است.

بر این اساس بوده است که علاوه بر روش‌های ســـنتی در مواردی همچون اعمال یک جانبه قواعد آمره (Jus cogens) و تصمیمات بنابراین می‌توان گفت که در جامعه بین‌الملل پس از فروپاشی نظام کمونیستی در سیستم سنتی منابع حقوق آن، تجدید نظری انجام پذیرد.