تحریم‌های جمعی توسط سازمان ملل متحد

با توجه به تجربیات قدرتهای متحد در جنگ جهانی اول، یک سیستم تحریم اقتصادی جمعی به عنوان مجازات جامعه بین‌المللی علیه کشور خاطی در مواد 16 و 17 میثاق جامعه ملل درج گردید. ماده 16 اعضا را ملزم می‌کرد روابط تجاری و مالی خود را با هر عضوی که بر خلاف تعهداتش در چهارچوب میثاق متوسل به جنگ شود قطع کنند. نظام تحریم در میثاق، نظام منسجم و متمرکزی نبود. این نظام حتی عملآ نیز اجرا نشد. به عنوان نمونه در سال 1935، متعاقب حمله ایتالیا به اتیوپی، برخی از اعضا جامعه درخواست تحریم ایتالیا را نمودند که به دلایلی از جمله مخالفت فرانسه این درخواست عملی نشد.

هنگام تأسیس سازمان ملل، نویسندگان منشور ملل متحد در صدد ایجاد نظام قوی تر برآمدند. مهمترین اقدام آنها در تحقق این هدف، تمرکز قدرت تصمیم گیری در شورای امنیت بود. بحث تحریم در فصل هفتم منشور آورده شده است. بر اساس این فصل تشخیص وقوع تهدید یا نقض صلح و یا تجاوز بر عهده شورای امنیت گذاشته شده است که در کنار این مسأله، یک سلسله اختیارات، برای تصمیماتی که شورا راجع به حفظ صلح و امنیت بین‌المللی اتخاذ می‌کند در اختیار آن قرار داده است. در دسته اول، اقداماتی قرار می گیرند که شامل استفاده از زور نمی‌باشد. ماده 41 منشور، این اقدامات را «شامل متوقف ساختن تمام یا قسمتی از روابط اقتصادی و ارتباطات راه آهن، دریایی، هوایی، پستی، تلگرافی، رادیویی و سایر وسایل ارتباطی و قطع روابط سیاسی» برشمرده است.

برقراری تحریم از جمله اقدامات غیرنظامی پیش بینی شده در ماده 41 منشور است که شورای امنیت می‌تواند پس از شناسایی نقض صلح و یا وقوع عمل تجاوز علیه دولتی اعمال کند. در دوره جنگ سرد، شورای امنیت فقط در دو مورد علیه دولت معینی تحریم اعمال کرده است. یک‌بار در سال 1996، علیه رودزیای جنوبی تحریم لازم الاجرا ولی محدود اعمال کرد. و متعاقباٌ در سال 1968، تحریم اعمال شده علیه این کشور را به کلیه صادرات و واردات از آن کشور تسری داده و کمیته ای تأسیس کرد که گزارش های مربوط به اجرای تحریم علیه رودزیای جنوبی را مورد بررسی قرار دهد (سندز، 2001، ص 332).

برای دومین بار شورای امنیت در ماه نوامبر 1977، به اتفاق آراء از کلیه دولتها خواست که ارسال هرگونه سلاح و تجهیزات نظامی را به آفریقای جنوبی متوقف سازند و متعاقب آن کمیته ای به منظور بررسی اجرای تحریم تأسیس کرد. در دوره بعد از جنگ سرد، شورای امنیت علیه شش دولت تحریم کامل یا محدود اعمال کرده است که عبارتند از: لیبی، لیبریا، عراق، سومالی، یوگسلاوی و هائیتی. میزان تحریم‌های اعمال شده در این دوره سه برابر دوره قبل از جنگ سرد می‌باشد (ریسمن[1]، 1998، ص 96). افزایش تعداد تحریم‌های اعمال شده این تصور را پدید می آورد که این ابزار اجرایی شورای امنیت در مقایسه با توسل به قوه قهریه، بویژه برای اعضای دائم شورای امنیت، هزینه کمتری در بردارد، بنابراین چه بسا ممکن است که شورای امنیت در آینده بدون آنکه با مشکلی برخورد کند، علیه دولت یا دولتهای دیگر نیز تحریم برقرار سازد (خرّازی، شماره 15، ص 219).

علاوه بر شورای امنیت، مجمع عمومی نیز در سه مورد ضمن تصویب قطعنامه‌هایی علیه سه دولت، تحریم اعمال کرده است. لیکن بر خلاف تصمیمات شورای امنیت، قطعنامه‌های مجمع عمومی جنبه توصیه داشته و ضمانت اجرای آنها افکار عمومی بین‌المللی است، در صورتی که تحریم‌های اعمال شده از سوی شورای امنیت تحریم‌های لازم الاجرا می باشند که بر اساس ماده 25 منشور تبعیت از آنها برای کلیه دولتهای عضو سازمان ملل الزامی است.

شورای امنیت از اعمال تحریم یکی از اهداف ذیل را دنبال می‌کند:

1_ ممکن است به منظور تغییر رفتار یک دولت، علیه آن، تحریم محدود یا کامل اجرا گردد. به عنوان مثال اعمال تحریم علیه لیبی از آن جهت صورت گرفت که آن دولت حاضر نبود دو تبعه خود را که متهم به دست داشتن در انفجار هواپیمای پان امریکن می باشند، برای محاکمه به آمریکا یا انگلیس مسترد کند.

2_ ممکن است برای محدود کردن جنگ، علیه دولتی تحریم اعمال شود. به عنوان مثال در اعمال تحریم تسلیحاتی علیه سومالی و یوگسلاوی سابق تحریم کنندگان این اهداف را دنبال می‌کرده‌اند.

3_ اعمال تحریم ممکن است مقدمه ای برای بکار گرفتن قوه قهریه ای از سوی سازمان ملل علیه یک دولت باشد. به عنوان نمونه، توسل به زور علیه عراق در قضیه تجاوز آن دولت علیه کویت، پس از اعمال تحریم لازم الاجرا از سوی شورای امنیت صورت گرفت.

4_ برقراری تحریم ممکن است اهداف اعلام نشده ای را نیز دنبال کند (خرّازی، همان).

یکی از کاملترین و گسترده ترین تحریم‌های صورت گرفته توسط شورای امنیت، تحریم عراق با تصویب قطعنامه 661 در 6 اوت 1990 می‌باشد. قطعنامه 661، جزئیات منع هرگونه روابط اقتصادی، نظامی و مالی با دولت عراق و کویت تحت اشغال را تدوین کرده است (البته تحویل دارو و مواد غذایی بنا به ملاحظات انسان دوستانه، از دامنه شمول تحریم مستثنی بود). علاوه بر دولتهای عضو سازمان ملل، دولتهای غیر عضو سازمان نیز ملزم به رعایت تحریم علیه کویت اشغال شده و عراق شده‌اند (بند 5 قطعنامه).

شورای امنیت به موجب همان قطعنامه اعمال تحریم، کمیته‌ای مرکب از کلیه اعضای شورای امنیت به منظور نظارت بر حسن اجرای تحریم تأسیس کرد. بر اساس قطعنامه 687، تحریم علیه عراق فقط طبق تصمیم شورای امنیت قابل لغو است و شورای امنیت هر 60 روز یک‌بار رفتار عراق را نسبت به تبعیت از آتش بس بررسی و در خصوص لغو یا ادامه تحریم تصمیم گیری خواهد کرد. قطعنامه فوق احراز سه شرط را جهت لغو تحریم علیه عراق ضروری دانسته:

1_ شناسایی مرزهای تعیین شده توسط سازمان ملل متحد بین عراق و کویت؛

2_ پرداخت سهمیه مقرر توسط دولت عراق به صندوق پرداخت غرامت؛

3_ از بین بردن سلاحهای کشتار جمعی و تأسیسات تولید سلاحهای شیمیایی و اتمی عراق (میرزایی ینگجه، 1376، ص 445).

از شرایط مشخص می‌گردد که ادامه تحریم به خاطر خطری است که از جانب عراق متوجه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی است. تفاوت عمده ای که تحریم اخیر با تجربه‌های قبلی شورای امنیت دارد در آن است که این بار تصمیم شورای امنیت به صورت بی سابقه ای از سوی دولتها رعایت شد. نهایتاً این تحریم‌ها پس از سقوط رژیم صدام، بر اساس قطعنامه 1483 (2003)[1] لغو گردید.

3) اثرات تحریم‌ها

اثرات تحریم‌ها و مجازاتها بطور کلی بستگی به اهدافی که تعقیب می‌شود، دارد. اهداف اولیه به رفتار کشور تحریم شده و اهداف ثانویه به وضعیت داخلی و انتظارات کشور تحریم کننده مربوط می‌شود. در اکثر موارد، تحریم‌های بین‌المللی اقتصادی تأثیر اقتصادی قابل ملاحظه ای داشته‌اند، اما موفقیت سیاسی آنها خیلی کمتر بوده است (گالتون[2]، 1967). خصوصاٌ زمانی که کشور مورد تحریم از لحاظ اقتصادی وابستگی کمی به کشور تحریم کننده داشته و سایر کشورها نیز کشور تحریم کننده را در اجرای تحریم همراهی نکنند.

در تحریم‌های جمعی توسط سازمان ملل متحد، نیز اگرچه کمیته‌هایی برای نظارت بر اجرای تحریم، زیر نظر شورای امنیت تأسیس شده‌اند، لیکن در کل اجرای تحریم‌ها کلاً به عهده دولتها واگذار شده است. لذا چنانچه کشورهای جهان در خصوص این تحریم‌ها یا روشی که در آن چنین تحریم‌هایی می‌بایست اجرا گردد توافق و هماهنگی نداشته باشند، اینگونه تحریم‌ها اثر چندانی نخواهند داشت. از طرف دیگر جهان بازرگانی همیشه قادر به کشف روزنه‌های گریز از این تحریم‌ها هستند. افزون بر این، آثار بشردوستانه منفی تحریم‌های بین‌المللی بر آسیب‌پذیرترین اقشار مردمِ دولتِ هدف، همواره یکی از نگرانی عمده جامعه بین‌المللی بوده است. یکی از نمونه‌های تحریم‌های بین‌المللی که باعث شد مردم کشوری در وضعیت اسفناک اقتصادی و اجتماعی قرار گیرند، کشور عراق در زمان رژیم صدام می‌باشد، به گونه‌ای که عده‌ای ادامه تحریم‌ها را نامشروع دانسته و خواستار لغو آن گردیدند (برای اطلاع بیشتر ر.ک به: طباطبایی، 1379، ص 71).

اگرچه در منشور ملل متحد استفاده از تحریم‌ها توسط شورای امنیت برای تعدیل رفتار دولتی که صلح و امنیت را به خطر می اندازد مجاز می‌باشد، لیکن باید این پرسش را مطرح کرد که چنان‌چه هدف تحریم قابل تحقق نباشد، تا چه مدت باید آن را ادامه داد؟ با وجود این که آثار تحریم بر دولت خاطی در درازمدت مشخص می‌گردد، ولی افزایش بی‌رویه مدت اعمال تحریم‌ها فقط می‌تواند موجب شود که هزینه‌های بشردوستانه آنها افزایش یافته و عوارضی ببار آورد که در ابتدا پیش بینی نشده بود. از سوی دیگر در چنین شرایطی خاتمه دادن به تحریم‌ها این خطر را به همراه دارد که مقامات دولت‌های خاطی از این قبیل مشکلات تشویق شوند که ملت خود را سپر بلا قرار دهند. لذا با توجه به ویژگی عام الشمول بودن موازین حقوق بشردوستانه بین‌المللی، شورای امنیت ملزم است که این موازین را جهت حمایت از افراد غیرنظامی مراعات نماید. برای تحقق این هدف می‌توان ترتیبات عملی را به این ترتیب پیاده نمود: ضرورت ارزیابی تأثیر بالقوه تحریم‌ها قبل از تصویب تحریم و در طول مدت اجرای آن و سپس ضرورت نظارت بر اعمال تحریم‌ها بر مبنای اطلاعاتی که به این ترتیب به دست می آید و در صورت ضرورت تعدیل تحریم‌ها به منظور تضمین مطابقت آنها با موازین مربوط به حقوق بشردوستانه بین‌المللی (ممتاز، 1378 و ملوی، 1995).

آثار تحریم‌ها بر تجارت آزاد و حق توسعه و همین‌طور نتایج مخرب آن بر همسایگان دولت هدف تحریم نیز به نسبت مسائل مهمی را مطرح می‌سازد که مستلزم ارزیابی هوشیارانه است. نکته آخر اینکه، تحریم‌ها، حتی آنهایی که توسط سازمان ملل متحد وضع شده‌اند، دارای انگیزه سیاسی بوده و به صورت گزینشی اعمال شده و به شدت دست‌کاری گردیده‌اند . و در بعضی موارد بعضی از اعضای شورای امنیت اهداف خاصی را دنبال می‌کنند و سعیشان بر این است که منافع و اهداف موردنظر خود را در اجرای این تحریم‌ها تأمین نمایند. تحریم علیه عراق و لیبی از جمله این نمونه‌ها هستند.

نتیجه :

همانگونه که در بررسی قبلی مشخص گردید، تحریم‌ها از جمله ابزار و اقداماتی هستند که از دیرباز چه به نحو خصوصی یا به نحو دولتی و همچنین به عنوان یک ضمانت اجرا در موارد تهدید یا نقض صلح برای وادار کردن دولتها جهت تغییر رفتار خود به کار گرفته شده‌اند .

تحریم‌های خصوصی که توسط افراد و گروههای خصوصی و ملی سازماندهی می‌شوند بندرت مسئولیت بین‌المللی دولت را در پی دارند. و مشروعیت این نوع تحریم‌ها مورد تردید واقع نشده است.

تحریم‌های دولتی معمولأ توسط کشورهای نیرومند به عنوان ابزار سیاست خارجی به کار گرفته شده‌اند. هدف از این گونه تحریم‌ها وادار کردن دولت هدف به تغییر در رفتارهای سیاست خارجی‌شان می‌باشد. لذا این تحریم‌ها صرفاُ اهداف اقتصادی را دنبال نمی‌کنند، بلکه دستیابی به اهداف سیاسی، اجتماعی یا نظامی ممکن است جزء برنامه‌ها و انگیزه‌های کشور تحریم کننده باشد. تحریم‌های دولتی ممکن است تنها نسبت به دولت هدف برقرار گردد (تحریم اولیه)، یا اینکه دایره شمول آن گسترش داشته و شامل کشورهایی که با دولت هدف، دارای روابط تجاری یا مالی و... هستند، گردد (تحریم ثانویه).

اگرچه در گذشته این نوع تحریم‌ها به استناد اصل حاکمیت کشورها مجاز تلقی می گردید، لیکن امروزه بر اساس حقوق بین‌الملل معاصر از جمله قطعنامه‌های ارکان ملل متحد، اصل عدم مداخله در امور داخلی و خارجی کشورها، حق توسعه و ... تحریم‌های بین‌المللی که از سوی کشورها بر علیه کشورهای دیگر اعمال می گردند، خصوصاُ تحریم ثانویه، غیرمجاز بوده و مشروعیت آن مورد تردید می‌باشد. لیکن با توجه به اینکه در حقوق بین‌الملل توسل به اقدامات متقابل در مقابل کشورهای ناقض حقوق بین‌الملل با شرایطی مشروع است، کشورها می‌توانند از تحریم‌ها به عنوان اقدام متقابل استفاده نمایند.

در این زمینه ایرادی که به طرح مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها وارد است این است که به دولت‌ها اجازه می دهد به صرف طرح ادعای نقض حقوق بین‌الملل از سوی کشور دیگر، به اقدامات متقابل از جمله تحریم متوسل شوند که این می‌تواند آثار و تبعات سوء برای جامعه بین‌المللی در پی داشته باشد.

تحریم‌های جمعی که توسط میثاق جامعه ملل و منشور سازمان ملل متحد (ماده 41) پیش بینی شده‌اند از جمله ابزارهای اجرای تصمیمات این سازمانها می باشند. شورای امنیت در دوره جنگ سرد، تنها در دو مورد و پس از جنگ سرد در چندین مورد از این ابزار استفاده کرده است. یکی از کاملترین و گسترده ترین این تحریم‌ها علیه عراق در سال 1990 پس از تجاوز عراق به کویت صورت گرفت.

در خصوص اینکه تحریم‌های بین‌المللی چه آثاری را در پی دارند بستگی به اهداف مورد نظر کشور تحریم کننده یا سازمان ملل دارد. اکثر این تحریم‌ها اگرچه آثار سوء اقتصادی در پی داشته‌اند لیکن در تغییر رفتار کشور مورد تحریم چندان موفق نبوده‌اند. دلیل این مسأله را باید در توانمندی کشور مورد تحریم و واکنش منفی سایر کشورها جستجو کرد.

مآخذ

1ـ ایوانز، گراهام و نونام، جفری؛ فرهنگ روابط بین‌الملل؛ ترجمه حمیرا مشیرزاده و حسین شریفی طرازکوهی (تهران، نشر میزان، 1381).

2ـ برکشلی، فریدون؛ تحریم بین‌المللی آمریکا و کشورهای جهان سوم؛ راهبرد؛ شماره 12، زمستان 1375.

3ـ خرازی، کمال؛ تحولات مربوط به سیستم امنیت دسته جمعی در دوره بعد از جنگ سرد؛ مجله تحقیقات حقوقی؛ شماره 15.

4ـ روسو، شارل؛ حقوق مخاصمات مسلحانه؛ ترجمه سیدعلی هنجنی (تهران، دفتر خدمات حقوقی بین‌المللی، 1369).

5ـ زهرانی، مصطفی؛ تحریم اقتصادی ا زنظر تا عمل؛ مجله سیاست خارجی؛ شماره 11، سال یازدهم، بهار 1376.

6ـ شاو، ملکم؛ حقوق بین‌الملل؛ ترجمه محمدحسین وقار (تهران، انتشارت اطلاعات، 1374).

7ـ طباطبایی، سیداحمد؛ تحریم‌های اقتصادی شورای امنیت سازمان ملل متحد علیه عراق و حقوق بشردوستانه؛ مجله مجتمع آموزش عالی قم، شماره ششم، سال دوم، تابستان 1379.

8ـ ظریف، محمدجواد و میرزایی، سعید؛ تحریم‌های یکجانبه آمریکا علیه ایران؛ مجله سیاست خارجی؛ شماره 1، سال یازدهم، بهار 1376.

9ـ فیوضی، رضا؛ مسئولیت بین‌المللی و نظریه حمایت سیاسی (تهران، انتشارات مرکز مطالعات عالی بین‌المللی، 1352).

10ـ قوام، عبدالعلی؛ اصول سیاست خارجی و سیاست بین‌الملل (تهران، انتشارات سمت، 1372).

11 ممتاز، جمشید؛ انطباق تحریم‌های شورای امنیت با حقوق بشردوستانه بین‌المللی؛ مجله سیاست خارجی؛ شماره چهارم، سال سیزدهم، 1378.

12 ممتاز، جمشید؛ ایران و حقوق بین‌الملل (تهران، نشر دادگستر، 1376).

13ـ ممتاز، جمشید؛ مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها؛ بولتن مرکز مطالعات عالی بین‌المللی؛ 1379.

14ـ میرزایی ینگجه، سعید؛ اعمال تحریم توسط شورای امنیت علیه عراق؛ مجله سیاست
خارجی؛ شماره دوم، سال یازدهم، تابستان 1376.